来源：政治学人

作者简介

王家峰，南京师范大学公共管理学院教授。

自西蒙提出有限理性理论以来，在社会科学和行为科学的研究中产生了广泛而深远的影响。在西方政治学研究中，也存在着大量有关有限理性理论的应用研究，推动着有限理性理论的发展。这些研究主要集中在微观的政治行为、中观的政治组织和制度以及宏观政治周期和政策变迁等三个层面，大致形成了以个人有限理性行为模型为起点，阐述和解释政治现象以及政治系统运行规律的统一理论体系。

自西蒙提出“有限理性”（bounded rationality）理论以来，在社会科学和行为科学的研究中均产生了广泛而深远的影响。然而，尽管有限理性模型在经济学、管理学、心理学等领域的应用和发展早已广为人知，但它在政治学领域中的影响和应用似乎很少有人关注，在中文世界中鲜有论著系统地述及。事实上，在西方政治科学的研究中，也存在着大量有关应用有限理性模型的理论和经验研究。这些研究大致可以分成三个层面，从微观的政治行为到中观的政治组织或政治制度再到宏观的政策变迁和传播。微观层面的研究主要是将西蒙的有限理性理论应用在诸如投票、预算等现实的政治行为方面，在西蒙的基础上进一步发展了有限理性的理论模型；中观层面的研究主要是从有限理性理论出发，解释组织或制度的意义及其对政治行为的影响；宏观层面的研究主要以政策现象为主，如有限理性和制度规则的双重约束如何导致长期的政策变迁具有了间断－均衡的特征，以及启发式的决策模型如何影响了政策传播的宏观特征。这些成功的研究既充分说明了有限理性理论对社会行为和社会现象所具有的解释力，也说明了它所具有的广泛应用前景。特别是有限理性理论在微观、中观和宏观三个层面的应用，使得政治科学有望建立起以个人有限理性行为模型为起点，阐述和解释政治现象以及政治系统运行规律的统一理论。

一、有限理性的决策模型：搜寻、满意与启发式

按照西蒙的观点，有限理性指的是一种与决策行为有关的思想，这种思想认为人们做出的选择不仅取决于他们的总体目标与外部世界之间的一致性，而且也取决于决策者具有或不具有相关的知识，以及是否能够依此计算出决策行为的后果并解决不确定性问题的能力，而这种理性能力是非常有限的。西蒙的有限理性理论源自他对政府决策行为的经验观察。在研究密尔沃基市（Milwaukee）市政预算过程时，西蒙发现预算资金的分配是按照组织认同而不是经济产出的最优模型来加以分配的。现实世界的个人决策行为并不符合流行的理性选择（Rational Choice,RC）模型，个人并不是在所有可能的备选方案中选择最大化收益的方案。在这里，西蒙产生了一个为之研究半个世纪之久的疑问，在不符合完全理性的条件下，个人如何进行决策。他要提出一个与“经济人”假设中的那种全能理性（global rationality）相对的有限理性理论，来解释实际的决策行为。

西蒙认为人的理性是有限或有界的（bounded），这种有界不仅指人类在理性能力上的不足，而且还指理性能力本身受到非理性、无理性因素的限制。概而言之，这些限制包括：（１）对信息的认知具有高度的选择性；（２）对信息的处理是序贯的（serial），一时只能处理一条信息；（３）人类处理信息的速度很慢；（４）计算能力很差；（５）记忆是不可靠的，是再建构的；（６）尽管人的长期记忆可能没有限制，但短期记忆或工作记忆却是非常有限的。这些局限性影响着人类处理信息的能力，并因此制约着人类解决复杂问题的能力。在理性能力有限的约束下，个人决策行为的关键词是搜寻（serach）、满意（sacrifice）和启发式（heuristic）。西蒙认为，真实的世界中解决问题的方案并不是给定的，而是需要去寻找，环境越复杂就越是如此。因此，决策过程的核心在于搜寻。搜寻是指“提出策略并用其来解决面临的问题”的活动，也就是发现可能的问题解决方案。它涉及两个基本的问题：一是搜寻何时停止，二是如何搜寻。

就第一个问题而言，如果以理性选择理论的最优化（optimal or maximum）标准来看，搜寻工作将会存在几个问题。首先，由于现实存在着无限的可能，搜寻工作将永无止境。哪怕这个最优的方案很早就已发现，也要等到穷尽所有的方案之后才能确定它是否是最优的那个。其次，将会出现因面临两个同样好的方案而无从选择的局面。最后，在理性选择模型中，决策者总是会根据相对的标准选择最优的一个方案，这意味着不管最终的收益如何，决策者总是会做出选择。但在有限理性理论中，这些问题都可避免。决策者并不寻求最优方案，发现满意的方案即可，此时搜寻就会停止。因此在有限理性理论中既不会出现无休止的搜寻，也不存在面对两个同样好的方案而难以取舍的局面。更重要的是，方案是否满意取决于决策者的抱负水平（aspiration level），抱负水平是相机变化的，和决策者的经验和观念相关。因此在实际的决策中，决策者可能会因为没有寻找到满意的方案而放弃或搁置决策。

就第二个问题而言，有限理性理论认为，决策者无法掌握所有的信息，并且计算能力有限，他们会运用启发式来进行搜寻。启发式又称启发法，原意是指“发现”（how to find things out），在有限理性的相关研究中，它指的是人们在理性受限和信息约束条件下如何运用一些搜寻的规则或捷径来解决问题。这些规则或捷径可以是心理认知上的，也可以是行为结构上的，它的核心特征是，发现的过程是不完整的，决策者只专注于复杂问题的某个方面，而忽略其他的方面，只根据非常有限的线索来寻找问题的解决方案。启发法是人类在适应有限理性的限制和不确定性的环境过程中所发明的一种“精明”（smart）的行动策略，主要体现为一系列的经验法则（rules of thumb）、计算法则或行动策略。它实际上是在有限理性的约束下采取的一种次优或局部最优（ local maximum）的选择，是在准确性与努力之间的一种权衡（acuracy-effort trade-off）。

当然，“有限理性”的概念是相对的，西蒙称之为“一把剪刀的两刃”：一面是前述人类认知能力上的限制，另一面是环境或任务的结构。在处理简单问题时，人类的成就相当出色。只有当环境的复杂性与人类的心智能力不对称时，理性的界限才会显现出来，在那里“人类心灵阐述和解决复杂问题的能力，与所要解决的问题的规模相比，实在是非常小”。这意味着有限理性并不是一个无背景的独立概念，它不能脱离其运用的环境。因此，与其说有限理性的概念暗示人类不够智能，不如说它强调人类在今天所面临的问题实在是太过复杂。另一方面，有限理性并不是指人类行为的非理性或无理性，更不是指人类就此放弃了理性的抱负。恰恰相反，它体现了人类的意图理性和“智慧”，即使在理性受限的情况下仍然发明或设计出一些方法、机制或捷径，在降低环境复杂性的同时实现决策的准确性。它的核心是处理复杂性以使之与人的受限理性相适应，或者说“通过使内部环境适应外部环境来达到目标”。这说明有限理性理论的背后体现了一种设计的观点，一种解决问题的审慎路径，即主张通过不断地发现和实现“局部最优”的解决方案，渐进地达到令人满意的结果。

二、有限理性与政治行为：民主政治与预算研究

产生于政治学领域的有限理性理论在政治学领域没有得到足够认真的对待，但却在经济学领域获得了权威的承认并产生了广泛的影响。然而就理论的本质而言，有限理性理论其实更适合于解释政治现象。因为相对于经济行为，政治行为受到认知限制的影响可能更为严重。政治生活更为复杂，在那里，利益与观念交织、经验与价值悖离、冲突与联盟更迭、权力与知识纠缠；只有模糊的现实，没有精确的信息；只有冲突的目标，没有统一的标准；只有相互影响的权力，没有清晰可控的责任。在政治决策过程中，决策者可能在不断地调换，政治参与者的范围也在不断地变化，决策目标面临着多种不一致甚至是相互冲突的价值，也不存在明确的政策方案。现实中的政治决策在任何方面都站在了理性选择模型的对立面：单个固定的决策者vs多个流动的参与者（决策者）、清晰一致的偏好vs冲突模糊的偏好、确定的问题与方案vs起伏不定的问题以及问题与方案之间的相对独立......

政治现象和政治问题的这种复杂性，决定着现实中的决策者们不可能以理性的方式进行抉择，他们需要发明或者采取各种简化的机制来降低环境的复杂性，依靠各种启发式的规则进行决策和治理。这意味着在对政治现象的研究中，有限理性模型应当比理性选择模型有更强的解释力。这其中最为典型的例子莫过于有关投票行为的研究。这对于理性选择理论而言是一个较为棘手的问题，因为存在着一个所谓的“投票悖论”（ paradox of voting）。按照理性选择理论的分析，理性选民会按照成本－收益的比较结果来决定是否参与投票。在大型投票活动中，选民的一张选票对选举结果的影响微乎其微，如果再考虑到大型集体行动中的搭便车倾向，理性的选民将不会去投票。但经验观察表明，在历次的大型选举中，参与投票的选民数量却相当可观。比如最近的英国脱欧公投，英国公民参与投票的比例达到了72.2％。一个反常的“投票悖论”现象，将理性选择理论置于岌岌可危的位置。

然而，理性选择理论所产生的“投票悖论”在有限理性理论那里却不存在。在有限理性理论看来，“投票悖论”的问题出在理性选择理论的最优化标准，因为它意味着选民们选择是否投票的依据是，他们的选票能否对投票结果起到关键性的影响。如果选民决策的标准是“满意”，那么决定投票行为的将是投票者的抱负水平，而不是他的投票是否能够影响最终结果。抱负水平在此发挥着“门槛”的作用，它将可能的方案（投票或不投票）分成两个子集合：满意的和不满意的备选方案集合。决策者会通过反馈来调整他或她的选择：他或她会倾向于选择那些产生积极反馈的方案，而很少再去尝试那些带来消极反馈的方案。如果说对于任何选民而言，失败的投票结果就是不满意，而赢得投票结果就是满意，那么在任何未来的投票活动中，选民都会选择去继续投票以避免不满意的行动，或重复满意的行动。以此逻辑为基础，本多等人建立了一个模拟投票的模型，模拟的结果是每次投票率都不会低于50％，这与大多数投票活动的观察结果是一致的。

投票行为不仅与投票者个人的抱负或过去的经验有关，而且还可能与个人的身份认同有关。公民对投票行为的决策依据，不是对自我利益的精确计算，取而代之的是“它对特定群体的影响后果”。在这种情况下，投票就不应被静态地视为在某个时间点做出的自利决策，而是一系列随着时间推移而扩展的行为。个人是在社会互动的情境中决定是否投票的，因而投票被视为一种有关自我认同的社会表达行为。在一个人决定投票之前和之后发生的事件会影响他（或她）是否真正跟随并进行投票，他（或她）会关心邻里社区的看法，希望将自己视为好公民，会考虑很多与投票的直接结果无关的影响。决策活动受到身份认同的影响，是有限理性理论的重要观点之一。当决策以身份认同为依据时，决策者并不在乎成本—利益方面的比较，更为关心的是目标能否实现，或者行为是否恰当（appropriate）。这种规则遵循的决策是日常生活情境中决策行为的真实写照。

可以看出，不管是运用满意标准，还是采取规则遵循的决策，在有限理性理论那里，并不存在所谓的“投票悖论”。公民可能是为了避免出现不满意的结果，也可能仅仅是出于身份意识，而选择积极地参与投票。然而，对于参与政治活动的公民而言，决定投票与否仅仅只是第一步，更重要的可能是决定选择哪位候选人，或者支持哪项公共政策。毫无疑问，对于大多数缺乏政治知识和专业知识的普通公民而言，这实在是一项过于复杂的决策。在这里，有限理性挑战了代议制民主政治的合法性，产生了所谓的“西蒙之谜”（Simon's puzzle）。具体而言，假定选民能够挑选出正确的政治候选人是代议制民主的前提，但如果选民对政治知之甚少，甚至于无知，他们又如何能够挑选出正确的候选人呢？有限理性对此的回答是，一方面选民可以利用启发式，即根据党派、意识形态等线索进行判断；另一方面，民主政治必须发展出一系列的制度或规则来简化公民的信息处理过程，帮助他们做出合理的选择。

这意味着有限理性理论实际上主张民主政治的研究必须超越传统的规范色彩，转而关注更为实际的运作过程。作为这一经验转向的体现，有限理性理论常被用来检验唐斯的“中间选民定理”在现实中的可信性。虽然中间选民在两党竞争性的选举中的确具有关键的决定作用，但由于根据过去的抱负水平和经验进行选择的选民也会犯错，因此获胜的政策分布会偏离中间选民的“极乐点”（ bliss point）。除了普通选民的政治行为受到有限理性的限制并因此对政治生活产生重要影响以外，政治精英的决策也不例外。在面对复杂问题的时候，例如存在着诸如信息过载或者信息匮乏、不确定性、时间压力等情况时，政治精英也会依赖诸如代表性、便利性等启发式来简化决策的情境。这种启发式的运用会出现在问题的定义、方案的搜寻及抉择等不同阶段，形成了所谓的多元启发式模型（ the Poliheuristic Model）。政治决策活动的这种启发式特征在宏观层面造成了非常重要的后果（见后文）。

在微观政治学领域中，除了民主政治行为展开经验研究以外，有限理性研究最为引人注目的另一个话题当属预算行为。传统预算研究的核心问题是，政府“基于何种理由将Ｘ美元用于活动Ａ而非活动Ｂ？”尽管有研究者已经认识到这种选择必然会涉及类似于价值偏好冲突这样的“政治哲学”问题，无法简单地运用经济学中的“边际效用”概念来加以客观地解释，但经济学家们还是试图以相对价值、相对效能等概念来评估不同项目之间的分配问题，以此来建立统一规范的预算理论。但威尔达夫斯基发现，预算过程是在政治体系之中进行的，涉及不同的部门和利益团体，没有所谓效率比较好的预算，而只是“谁得利、谁不利”的预算。因此，预算过程实际上是一个政治过程，不同的人群对政策、预算有着不可调和的偏好冲突，相互之间的调适对预算决策的达成非常重要。这些政治特性决定了预算过程是一个异常复杂的过程，理性选择理论同样不能解释预算行为，而只能求诸有限理性理论。

在复杂的决策环境中，决策者不可能仔细地比较不同方案之间的效率优劣，他们对政策目标鲜有深思熟虑，也不会详尽地搜索决策方案，而是寻找工具来简化计算的过程，从而在复杂的世界中做出有意义的决策。其中最为简单合理的工具就是“渐进主义”，以上一年度的预算为基础，根据可能面临的情况进行适度的调整。这种简单的策略可以使预算过程中的冲突变得最小化———毕竟增加一些全新的支出项目面临着更多的辩护要求，从而保证了预算过程的稳定性。而这种稳定性反过来对于降低预算过程中的复杂性又具有特别重要的意义，它引发了参与者们相互之间稳定的期望，大大地降低了参与者的计算负担。决策者的注意力只需集中在小范围内的增减情况，以及预算收入与预算支出间的平衡状况。结果就是，预算是经验性的、简化的、渐进的。它的核心是西蒙的“满意化”，参与者以相互妥协的方式来实现彼此之间相互矛盾的承诺。

三、有限理性与制度主义：政治活动的组织基础

由威尔达夫斯基所开创的预算研究模型，也被称之为“预算的组织过程模型”。这种模型的核心特征除了强调预算过程中的复杂性与决策者的认知限制以外，还强调了预算过程的组织特征。在现代社会中，组织对人的行为施加着无所不在的影响。为什么组织会成为现代社会的“器官”？有限理性理论常常用来解释组织现象，在那里组织被视为是对人类有限理性的一种补偿，“个人正是通过组织才得以合乎情理地接近客观理性”。正是通过将有限理性理论作为基础，组织理论才真正成为一门科学。在西蒙看来，组织之所以出现是因为它本质上是人类解决复杂问题的一种工具，并且其内在的结构也是以人类的认知特性为基础的。简单地讲，由于受到理性上的限制，决策者对复杂问题的解决是通过分解的方式进行的。决策者将复杂的任务分解成简单的行动单元，这些行动单元及其组合构成了不同层级的子系统，从而形成了一种类似于科层结构那样的问题解决系统。

作为一种问题解决方法，科层结构符合人们的认知与记忆特性。从认知的角度看，人类对信息的处理是序贯的而不是并行的，他一次只能处理一件事情。从记忆的角度看，人类的短时记忆能力存在着数量上的限制，因此个人的记忆中有效的信息是按层次排列的。由于这些特性（或限制），人类在面对复杂问题时往往倾向于将其分解成不同的层级结构以符合自己的记忆特性，并采取序贯处理的方式依次解决问题。因此，对于那些需要同时处理的问题，则必须通过多人分工联合的方式来加以处理。在分工联合的方式下，不仅并行的要求（ parallel requirements）能得到及时地处理，而且通过使个人专注地处理单一任务，问题解决的效率也得到提高。这样，通过将层级与并行处理系统相结合，多人联合起来就形成了科层形式的组织，达到了个人理性不可能达到的理性高度，并因此具有了技术上的效率优势。

组织结构不仅将复杂的问题分解成人类理性可以处理的细小问题，而且通过专业化的分工方式，使组织的不同成员专门去负责不同类型的决策。为了达到此一目的，组织一方面按照手段－目标的分解方法，为组织内部各单元规定一系列子目标，作为各单元的决策标准；另一方面，组织在其内部设立特别的“情报责任单位”，将环境中的事件分门别类地通知给不同的决策者，不同的决策者根据单元内的子目标进行决策。在这个过程中，成功的案例会被保存下来，形成惯例或特定的程序，或者用于相同情况的决策，或者用于启发类似情境的决策。个人和组织会建立行动程序的储存，以适应不同的环境，解决不同的问题。这些程序经常与分类系统相结合，一旦情境被恰当地归属于具体的类别，相应的行动程序就会启动。通过这种方式，组织内部形成一系列处理不同类别的重复性事件的程序结构。

这样，组织可部分地被视为一个分工结构和交互式的分类程序反应系统。组织对环境的反应是高度自动化和程序化的，通过诱发－执行机制，分门别类地自动处理着环境中重复出现的事件和问题。科层结构中的子系统都是稳定的，类似于生物进化过程中“稳定的中间形态”，以及人类问题解决过程中的“局部结果”，这些结果代表了趋近目标的明显进展。而组织的高层则负责处理那些被视为“例外”的问题。这样的组织在结构上就被分成三个基本的层次：最下层是基本的工作过程，对应的是问题解决的行动单元；中间的层次是程序化的决策制定过程，对应的是由行动单元组成的稳定的“装配件”；最高层次是组织决策系统，根据例外情况或环境的变化，为系统提供基本目标和目的，搜索新的解决方案，对整个组织进行设计和再设计，承担着“程序开发”的任务，并对组织活动进行监控。可以看出，组织的结构及其功能的基本特征，是以人类的问题解决过程和理性选择过程的特征为基础的。

在有限理性理论看来，组织是人们“设计”出来用以解决复杂的大型问题的工具。组织之所以在现代社会不可或缺，是因为它拓展了个人的理性或问题解决能力，组织这种行为模式也因而成为实现人类理性的基础。正如卢曼所言，作为社会系统的组织起到了化约复杂性的作用，它在“世界具有不确定的复杂性”与人的处理复杂性的有限能力之间架起了桥梁。社会组织通过消除或减少事件或状态的可能性，藉由排除可能性来简化世界的复杂性。它只允许世界之中很小比例的可能事物进入组织系统之内，而将大部分的其他事物排除在外。通过这种简化，社会组织为参与组织活动之中的个人找到了确定的互动方向，从而在复杂的世界中建立起了“较不复杂的小岛”。

因此，在现代社会的组织环境中，理性的个体是也一定是“组织化和制度化的个体”。由各种组织（包括传统、风俗或惯例）所组成的制度环境，为决策者设置了一些可靠的、可感知的模式，决策者不需要知晓所有事件的细节、原因和机制，只需要了解那些具有影响力的少数模式就足够了。通过这些模式所提供的稳定性和可预见性，决策者可以在有限的认知能力和计算能力的约束下，对自己的行动后果进行合理而稳定的规划，从而在高度复杂的世界中，使行为达到“微弱的理性”。因此，组织本身（包括传统、风俗或惯例）就是一种“启发式”，它放弃对全面信息的寻求，只关注可能世界中的极小部分；组织是一系列相互关联的惯例和程序的集合，它从过去或者别人的经验（程序储存）中寻找满意化的解决方案。作为各种启发式规则的集合，组织为组织中的个体提供了一个简化的“世界图景”，根据这个“世界图景”，个体从组织特定的视角、利益和目标来看待世界。

组织中的规则、惯例等正式或非正式的制度，具有降低模糊性的作用。决策者做出什么样的决策，取决于他对生活的诠释。组织制度中包含着大量的规范性要素、规制性要素及文化－认知要素，激励着组织成员按照组织制度所特有的认知框架、价值序列来关注与处理信息。②通过对相关价值和认知结构的强化，制度使偏好和信念在模糊的世界中得到了发展并定型化，并以此为决策过程提供着逐渐清晰而稳定的信念和偏好。这些信念和偏好整合为组织赋予个体的身份之中，身份与规则相联系，决策者在面临决策要求时，只需要识别情境，确认身份，并选择相应的规则。个体甚至不需要考虑决策的后果，只需要在激活身份的基础上选择与之对应的规则或程序。通过身份和规则，政治制度以其特有的认知方式、诠释方式和强化方式，在混乱世界中为个体创造着不可或缺的价值和信念框架，规范着现实中的政治决策，不仅使参与者“见其所见”“好其所好”，而且还使他们“见斯所乐见”“好其所乐好”，甚至使他们“见其所被乐见”“好其所被乐好”。正是在这里，政治制度成为政治在其中发生、发展的基本框架。

四、松散耦合与间断均衡：政策的变迁及其传播

通过突出个人对于制度的依赖以及因此产生的制度对于个人的影响，有限理性理论为制度主义的观点做出有力地辩护。按照这种观点，组织制度应该被视为重要的决策力量。通过提供稳定的预期以吸收不确性、将外部的任务分解并在内部形成专业化的分工以适应人类有限的注意幅度、确立标准化的工作程序和方法以一劳永逸地方式应付常规性的问题、建立合法合理的程序规则来调和多重价值冲突的问题，组织极大地提高了人类对大型复杂问题的处理能力，提高了人类在复杂环境中的适应能力。组织制度成为社会问题与政治决策之间一个自主的调节变量，组织通过其制度来形塑、改变及保持与其所处环境之间的关系，调节着个人的行为参数。决策者是在组织的环境中进行决策的，决策者的行为受到组织制度的影响，政治现象因而是“根据某些固定行为模式运行的大规模组织的产物”。因此，要理解政治活动，就必须理解组织及其制度环境如何影响组织中个体的行为，如何影响着现实中的政策制定。

那么，组织制度及其规则对政策决策具体会产生哪些影响呢？马奇、奥尔森等人认为，要准确理解组织制度如何影响决策的过程及其结果，最好首先将组织设想为一个没有充分发展的世界（ inchoate world），在那里并没有任何的制度（ institution free）或者说将制度视为外生的。原初类型的组织一般存在三个重要特征：首先，相对于理性选择理论而言，组织中的偏好是有问题的。组织运行所依赖的偏好基础是多种多样且相互之间没有一致性，而且这些偏好也没有得到清晰的界定，与其说组织以偏好为基础而行动，不如说是组织从行动中发现偏好。其次，组织成员并不清楚组织拥有哪些技术，组织运行的方式是试错、从所经历的事故中学习以及必要时的变通。最后，组织的参与者是流动的，工作时间和努力情况因人而异，对组织活动的投入也因时变化。组织的边界是不确定的且不断变化，任何选择的受众及决策者都是任意变化的。这些特征只要具备其中之一，组织就会呈现一种有组织的无序状态。在高度模糊的或有组织的无序世界中，组织结构最为典型的特征是松散耦合（ loosely coupled）。

当决策系统内部缺乏紧密的结构时，决策通常就是问题、方案、参与者与选择机会这几条相对独立的要素汇合的结果。在松散耦合的组织结构中，决策结果是不确定的、意外的，充满着偶然性。时间在模糊的世界中扮演着决定性的作用，决策是否能够达成取决于相关要件能否因偶然的机会而聚在一起。例如，在美国的政治体系中，总统领导的行政部门与立法机构之间的相互独立、定期的选举以及多元化的社会结构、不断变化的社会形势等，这些因素决定了美国的全国性政治大致相当于一个松散耦合的结构，各个部分、要素之间缺少紧密的联系。在这个松散耦合的系统中，问题、解决方案、决策者和选择机会都是系统过程中的独立、外生因素，各种政治力量相互对抗，没有一种主导性的力量可以永久地处在支配性的地位，主导全国性的政治议程。最终的结果就是决策高度地依赖于在特定的机会中问题与方案能否汇合在一起。

如果决策系统是紧密的，情况则会相反；在那里，政策制定是稳定的、渐进主义的，缺乏巨大的变化。高度结构化的决策系统限制着参与者的进出，因而避免出现偏好相互冲突的决策者。由于决策者是稳定的，决策偏好的突然变化也得以避免。因此，决策目标和决策过程是稳定均衡的。其次，高度结构化的决策系统也限制信息的进入，对环境中的信息进行严格地筛选，使决策者／参与者只关注某类问题或问题的某些方面，从而降低了问题的模糊性和不确定性。最后，结构化的决策系统往往会形成解决问题的特定风格，偏爱采取某些固定的政策工具。可以发现，组织结构及其制度规则对于决策过程及其结果有着重要的影响。组织的基本结构引导和限制着组织内部的各种源流及其相互之间的汇聚，影响着参与者、问题以及方案如何在选择的机会中相配，以及最终会产生什么样的结果，因此形塑着组织的问题解决和决策模式。

更一般地说，组织结构给初生混沌的组织世界施加了某种秩序的因子，并因此使组织内部产生了某种程度的稳定性，这种稳定性抵触组织的外部环境所带来的变化，也抵制组织内部有意为之的改革。组织结构的这种限定性和稳定性，是政治子系统中决策具有稳定均衡特征的根本原因。长期稳定的决策对于政治生活而言是不利的，因为它忽视了外部环境的变化，更重要的是它会忽视不同群体的政策要求，形成固化的社会结构。突破这种稳定均衡的局面需要打破政策垄断，常用的策略就是解耦（decoupling strategies），或者是改组政策子系统，或者是将议题提交到全国性政治层面。相对于高度耦合的子系统政治，全国性政治是一种松散耦合的系统。在那里，政治决策的结果受到全国性政治力量的影响。全国性政治和子系统政治间的相互交错，使得政策变迁不可避免地会具有间断－均衡的特征，政治生活具有周期的不稳定性。政策过程中的这种不稳定性对于政治发展而言并不完全就是坏事，反而它可能正是富有弹性的政治系统适应环境变化的结果。

在宏观政治层面，有限理性理论除了可以用来解释政策变迁的间断均衡模式以外，它还被用来解释政策传播的过程及其核心特征。对于政策传播研究而言，始终存在的一个困惑是，为什么很多国家都急于效仿那些似乎不符合其本国特点的外国模式？甚至是在缺乏一些关键前提的情况下，他们为何仍采用创新？魏兰德通过比较研究发现，在政策创新的跨国传播过程中普遍存在着明显的有限理性形式。首先，决策者往往出于某些“偶然”的原因而被某些外国经历所吸引，这种便利性启发式有助于说明政策传播的地理集群这个传播过程的典型特征。其次，决策者并不愿意通过系统的成本／收益分析来评估吸引他们注意力的政策模型，往往依赖代表性启发法做出模仿的决策，即依据国外的实践来评估政策前景。在这种情况下，那些国家早期的成功会给人以很高的希望，促使决策者跳上了扩散过程的潮流，从而使传播的过程具有波浪状的特征的基础。最后，决策者调整创新政策以使其适应本国特征时受到锚定启发法的限制，因而解释了不同国家间政策的相似性，而这正是政策传播的定义性特征。

当然，有限理性在政治科学领域中的应用并不仅局限于以上几个方面，也许当前最为重要的发展是出现了所谓的行为政策学或行为行政学的研究，其核心思想就是“助推”，即在设计政策工具或提供公共服务时应当考虑到人的有限理性，尽量通过改变个人的选择结构来帮助个人作出更好的选择，从而实现政策目标。然而，按照卡尼曼的观点，行为研究的重要意义并不在于助推的层面，而在于它开启了一个可能性，即“我们可能需要重新考虑一些基本概念并质疑现行政策的基本假设”，因此应当运用有限理性理论去探讨一些更为基本的政治问题。不仅如此，助推相关的行为政策研究本身存在着一个所谓的“理性悖论”（ the Rationality Paradox），即决策者使用这些方法的基本假设是，他们似乎更有能力克服自身对理性的限制。这就出现了一种将有限理性置于其思想核心的方法，自身却并没有体现出理性之局限性的悖论。因此，将有限理性的理论成果仅仅应用在政策工具层面，将会限制它产生更为重要的影响，这些影响应当体现在更为基本的制度设计层面。

五、余论

可以看出，西蒙的有限理性理论不仅可以用来解释个人的行为，还可以用来理解组织的产生及其结构意义。前者可以谓之为有限理性的行为主义研究路径，以西蒙、本多等人为代表；后者可以称之为有限理性的制度主义研究路径，以马奇、奥尔森等人为代表。个人行为与制度结构之间相互关涉，组织或制度源于个人的行为模式，但组织和制度形成后又反过来会形塑个人的信念及其行为特征或模式。通过将两者结合起来，可以解释宏观层面的政策制定模式和政策变迁现象。另一方面，西蒙的创造性（seminal）研究还激发了两种根本的研究途径：一是由西蒙自己所代表的所谓的“问题解决途径”，研究决策者如何承认并克服自身的理性限制，运用各种启发式机制，在复杂的环境中做出理智（ reasonable）的决策；二是由卡尼曼等人所开创的所谓的“启发偏差途径”，关注的是有限理性的个体在其认知和判断的过程中所惯常采用的各种启发式方法所存在的偏差，揭示出人类尽管在任务非常简单的情况下也非常容易犯错误的特质。

认真来看，这两种研究途径也不是不相关的，更不是相互对立的，对于理解人类理性能力问题来说毋宁说是互补的，它们说明了组织或制度对于人类的影响具有双重的意义。这种双重性表现为，组织制度固然是实现人类理性的基础，可以拓展人类的问题解决能力，但它同样也可以限制人类的能力。作为有限理性的产物，人类决策行为中的各种限制——启发式偏差，同样也存在于组织决策之中，并因组织制度的稳定性而变得极为顽固。在这种情况下，组织又限制了人类理性的进化，成为现代社会中诸多问题的根源所在。总之，按照马奇和奥尔森的观点，组织制度的“核心不寻常之处在于通过降低全面性而提高其能力”，这意味着组织制度在拓展人类理性能力的同时，也会以忽视社会生活的全部为代价。

在政治系统中，这种忽视就表现为，由于组织结构的限制，有些潜在的参与者、事件、观点或价值观被压抑或排斥，因而政治决策多数情况下都是稳定均衡的。这种决策结果虽然保证了政治秩序的稳定性和政治生活的有序性，但它也有着非常不利的影响。它抵触组织的外部环境所带来的变化，也抵制组织内部有意为之的改革。更重要的是，它可能会忽视潜在的变化及其带来的挑战，危及政治体系在复杂变化的环境中生存下去的能力。当然，完全失去组织化或制度约束的政治体系，其决策又具有高度的不确定性和偶然性，那又意味着将人类社会的命运完全交由“天意”或“机遇”。因此，对于现代国家的治理而言，一个关键的问题是，政治体系能否被设计成一个稳定的适应性系统，在那里稳定的政策能够或多或少地经受持续性地破坏，以使新的问题可以在不撼动根本制度的情况下进入决策者的视域。在这种情况下，一个以子系统政治为基础的松散耦合的政治系统可能就是一种必须。

总之，承认人的有限理性并认真对待它对政治生活可能产生的影响，对于实现国家治理的现代化而言非常关键。自柏拉图提出德性与理性相结合的“哲学王”统治范式以来，德性与理性就一直是建构理想政治生活的两根基础性支柱。然而，伴随近代社会商品化浪潮的冲击，近代以来的政治理论已经逐渐放弃了从德性的角度来建构政治生活的努力，通过发明出利益原则，欲望开始取代德性成为新政治生活的支配性动力。于是，荣誉和德性在现代政治生活中逐渐消失，而利益和欲望却成为建构政治生活的基本质料。在失去德性这根重要的支柱以后，理想的政治生活就特别地依赖于理性这根支柱的坚固性与可靠性。然而，自西蒙提出“有限理性”的概念以来，这根支柱的可靠性就开始倍受怀疑，出现了前述所谓的“西蒙之谜”。如果说古今之变的启示说明，只有拒绝古典政治的崇高要求，降低政治生活的德性标准，设计出来的“良好政府”方案才真正可行，那么在“有限理性”理论的关照之下，这个“良好政府”的方案也必须将人类理性受限的事实考虑在内方才可靠。

责任编辑：马瑞琪 一审：陈鑫 二审： 王铮

文章来源：《教学与研究》2020年第5期