来源：新华文摘杂志

全球发展赤字与中国的治理实践

吴志成 刘培东

选自《新华文摘》2020年23期

随着经济全球化深入发展，国内问题的全球化效应不断强化，全球发展赤字治理成为国际社会面临的日益紧迫的核心议题。

一、全球发展赤字的主要表现

近年来，世界经济增长动能不足，贫富差距、南北差距问题更加突出，保护主义、单边主义愈演愈烈，世界经济社会发展中不稳定、不确定因素明显上升，全球发展赤字有增无减。这种全球发展赤字是全球化负面效应未能得到有效管控，全球发展获益小于成本支出或实际收益不及预期收益，进而制约全球可持续发展的状况，其实质是全球发展获益不能满足国际社会对可持续发展的现实需求。全球发展赤字主要表现为如下五个方面。

第一，全球发展总体不充分。一是总量不充裕，欠发展问题突出。作为推动全球发展的“主力军”，发达国家经济繁荣是全球发展的重要基础。近年来，尤其是金融危机以来，一些主要发达国家民粹主义、贸易保护主义甚嚣尘上，多数发达国家发展缓慢甚至停滞，全球发展总量增长不足。作为全球发展的“低地”，发展中国家的持续发展是全球发展增量的关键。然而，除了中国等少数国家外，不少发展中国家经济发展持续低迷，一些国家陷入停滞甚至倒退的困境。二是质量不高，高质量发展缺失。发展体量与质量是全球发展的一体两面，全球发展总体不充分还表现在全球发展质量不高。一方面，发展方式亟待优化。传统发展方式强调经济增长的核心推动，突出能源、劳动力等生产性要素的作用，造成经济增长低效，无助于全球生态改善。另一方面，发展成果的共享性不足。

第二，全球发展空间不平衡。发展不平衡是当今世界最大的不平衡。随着全球化进程不断深化，国家间发展鸿沟拉大，发展失衡问题更为突出。一是个体发展不平衡，全球贫富差距扩大。二是国家发展不平衡，不同领域和地区发展失衡加剧。三是全球发展不平衡，南北差距不断拉大。体量较小的南方国家经济总量出现“零增长”，甚至“负增长”现象。

第三，全球发展动能不充足。经济发展是全球发展的基本动能，世界经济面临的根本问题是增长动力不足。当前，全球发展赤字也突出表现为推动全球持续发展的动能不足。一是全球经济复苏艰难。2008年金融危机给全球发展蒙上阴影，经过十余年调整，西方国家经济缓慢回暖，全球发展不确定性依然突出。二是全球创新发展停滞不前。当前，世界经济下行压力大，全球创新增长面临巨大障碍。首先，创新研发投入比例明显下降。其次，“知识霸权”逐渐抬头。创新知识的流动性是推动全球发展的重要支撑。随着全球经济增长放缓，知识保护主义抬头，给全球创新网络和创新知识的传播增加阻碍。最后，全球创新鸿沟依然存在。大多数发展中国家的创新能力依然不足，全球创新鸿沟或将继续加深。三是全球合作发展意愿减弱。西方大国内顾倾向严重，美国肆意挑起“贸易战”，严重损伤全球经济发展合作共识。部分西方国家无视环境问题的严峻性，破坏通过艰难谈判达成的全球合作议程。

第四，全球发展援助不完善。20世纪50年代以来，发展中国家贫困问题成为全球发展的核心议题，“有发展而无增长”的局面屡见不鲜，全球发展援助的有效性和持续性备受质疑。一是援助有效性不足广泛存在。二是援助不可持续性愈加明显。发展援助的不可持续被认为是发达国家数量庞大的资源未能在受援国发挥相应作用的重要原因。

第五，全球发展环境不理想。随着逆全球化和民粹主义抬头，全球发展环境恶化，国家间、国家与区域集团间非正常关税战频发，贸易保护主义长期化趋势明显。2008年金融危机以来，二十国集团（G20）经济体实施了约1500项新的贸易限制措施。特朗普上台伊始便对中国发起所谓“301调查”，将国内法凌驾于国际贸易规则之上，严重破坏了国际贸易规则和秩序。

二、全球发展赤字的主要原因

全球发展赤字的产生与演进是多种因素共同作用的结果。具体而言，可以从全球化弊端、国家治理失效、发展机制缺陷、发展模式不适和西方个人主义膨胀等五个方面进行考察。

（一）
全球化发展的负面影响

全球化是一柄双刃剑，在促进全球发展、造福人类社会的同时，也导致发展鸿沟、分配不公、生态破坏等负面效应，尤其是在经济发展低迷背景下，全球化负面效应加剧了全球发展赤字问题。一方面，全球化发展过程中的相对获益问题使得全球发展收益初次分配的差距过大；另一方面，全球化进程中国内博弈与跨国力量相互交织，使得推动全球发展再平衡的政策趋于失灵。

第一，加剧全球发展失衡，逆全球化思潮甚嚣尘上。在相对收益悬殊的国际现实下，弱势群体将自身损益归咎于全球化本身，助长了逆全球化思潮发酵，增加了全球发展的困难。一是经济发展失衡加剧，全球贫富差距加大。二是生态发展失衡加剧，环境治理形势紧迫。三是文化发展失衡加剧，文明冲突被激化。

第二，加剧全球利益分配不均，国家主义强势回归。作为维持社会公平的主体，国家可通过再分配政策将发展不平衡控制在合理区间。而在全球化负面效应冲击下，跨国力量频频介入，在国内政策制定、执行过程中施加影响，使国内再分配政策难以发挥应有效力，利益调和机制作用递减，社会失衡不断发展，民粹主义势力抬头得势。面对国际合作式微的现实，狭隘的国家主义强势回归，对全球发展造成极为不利的影响。贸易保护行为嚣张、国际生态合作遇阻、退群废约行为增多等正是全球化负面效应的真实写照。

（二）
国家治理失效的扩散

全球化的最大挑战源于国家政策。全球发展的良好前景由各个国家较好地实现发展目标而达成，同时，全球发展产生的问题也经由各个国家扩散，部分国家治理失效、影响外溢成为全球发展赤字加剧的国内根源。

第一，部分发展中国家治理失效增加全球发展赤字的复杂性。作为全球发展问题的“多发地”，发展中国家治理失效是全球发展赤字加剧的重要因素。随着世界日益成为“命运共同体”，国内治理失效带来的危机和挑战会外溢到世界各地，影响全球发展进程。恐怖主义蔓延、极端贫困难以根除等世界性难题在很大程度上源于部分发展中国家的治理失效。这种治理失效使得国际社会推动全球发展的政策内化失效。发展政策内化不仅需要国际发展援助，更需要特定国家采取相应的治理行动。大量事实表明，部分发展中国家治理能力的不足导致了全球发展政策内化的失败。

第二，部分发达国家治理失效削弱全球良性发展动能。作为推动全球发展的主要力量，当前一些发达国家治理体系的适应性不足，治理政策和行为难以满足社会发展需求，导致社会冲突和治理矛盾激化，甚至成为推动全球发展的“负担”。一是经济治理失效造成西方主要经济体发展长期低迷。国内经济长期不景气使得这些国家大规模减少国际发展援助资金，原本就没有达到联合国规定标准的发展援助更加捉襟见肘。二是社会治理失效激化国内矛盾，民粹主义进一步扩散。随着市场经济深入发展，发达国家调节收入分配的机制减效，制度创新迟缓，贫富差距扩大，逐渐陷入治理危机。经济极化反过来激化社会矛盾，加深政治分歧，助长民粹主义。

（三）
现有发展机制的内在缺陷

国际社会已日益融为命运共同体，任何全球风险和全球问题都难以仅仅依靠单个国家解决，国际社会团结合作是最有力的武器。然而，现有全球发展机制存在诸多内在缺陷，缺乏有效凝聚全球合作、破解发展赤字的充分效能。

第一，代表性不足导致合法性缺失。现有全球发展机制多由发达国家主导构建，西方国家拥有绝对的话语主导权、规则制定权和议程设置权，多数发展中国家代表性不足。然而，全球发展问题主要集中于发展中国家，现有机制没有为发展中国家提供相应的表达渠道。在以中国为代表的新兴市场国家和发展中国家群体性崛起背景下，现有全球发展机制的话语权和主导权仍由发达国家掌握，全球发展议程难以反映发展中国家的实际需求，引发国际社会对现有发展机制合法性的质疑。

第二，约束性不强制约有效性发挥。随着全球化进程走向深入，全球风险和全球问题日渐增多，更需要国家间协同合作进行治理。国际机制建立的前提是主权国家让渡部分国家权力，其效力的发挥也依赖国家的合作行为。但在国家利益与全球公益的抉择中，国家往往将维护本国利益作为优先选项，忽视国际机制的相关安排，甚至将对抗乃至退出机制作为博弈筹码。同时，多数国际机制在处理成员拒绝遵守相关约定的问题上可采取的应对手段较为单一，国际合作长期处于相对低效状态。

第三，公平性不够难以形成发展合力。作为决策机制的核心环节，表决制度是国际机制效率提升、作用发挥的关键。现有的全球发展机制多是二战后形成的，建立之初是针对部分欧洲国家，之后扩展到广大发展中国家。2008年金融危机后，新兴市场国家和发展中国家迅速崛起，对世界发展的贡献越来越大。同时，在发展过程中也出现了大量亟待解决的新问题，倾听发展中国家声音成为国际社会共识。而在现有全球发展机制中，关键职位和职能部门大多由发达国家垄断。在实际决策过程中，发达国家往往从地缘竞争视角看待发展问题，肆意将新兴市场国家推动全球发展的政策议程“政治化”，严重损害全球发展合作共识。

（四）
发展模式西方化的逆反效应

冷战结束后，西方国家认为其发展模式具有普适性，甚至将现代化等同于西方化，借助其全球影响力强推西方发展模式。发达国家的全球优势地位和发展中国家急于发展的迫切心理相结合，致使一些国家盲目照搬西方发展模式。事实上，西方发展模式在全球推广过程中出现了严重的不适应，不仅未能推动相关国家现代化进程，还衍生出许多新的全球发展难题。

第一，导致经济发展停滞。作为西方发展模式的体现，“华盛顿共识”的核心是自由化、私有化和市场化。将这种模式和共识教条地照搬到背景条件迥异的发展中国家，必将导致严重水土不服。20世纪90年代初，深陷经济困局的拉美国家率先接受“华盛顿共识”，相继推行经济自由化、市场化改革。尽管墨西哥、巴西、阿根廷等国在初期经历了小幅经济增长，但在世纪之交却陷入经济危机，经济全盘西化导致的收入分配差距过大、失业增加、腐败丛生等社会并发症加剧了国家发展困境。

第二，引发严重政治动荡。冷战结束后，西方国家将发展模式简单界定为三权分立、选举制度、政党政治，在世界范围内强推所谓“民主模式”，以直接或间接方式干预别国政治发展进程，引发严重政治危机。政治发展模式被动西方化的逆反效应造成中东国家持续动荡，引发全球难民问题、人道主义危机、恐怖主义等问题，加剧了全球发展的不确定性。

（五）
个人主义在西方的膨胀

个人主义膨胀是西方世界面临的突出难题。作为西方价值观的核心，个人主义在推动资本主义发展过程中发挥了关键作用，甚至被称为“美国人的第一语言”。冷战结束后，以美国为代表的西方国家在全球范围推行西方价值观，个人主义得到广泛传播。随着国家间相互依赖加深，全球共同挑战增多，全球发展需要超越个人主义的共同体意识。而在西方世界，个体利益形成的张力往往割裂全球意识，成为制约国际合作的障碍。尤其是在全球经济不景气背景下，个体利益矛盾和冲突逐渐增多，在资本推动下，执着于个体利益的个人主义恶性膨胀，个人利己主义、阶层利己主义和国家利己主义等个人主义“变体”在全球范围发酵，成为全球发展赤字的思想诱因。个人利己主义增加了全球发展的社会阻力，阶层利己主义危害国内发展秩序，国家利己主义破坏全球发展进程。

三、治理全球发展赤字的中国努力

作为最大的发展中国家，改革开放以来中国的发展成就举世瞩目，中国的发展模式成为目前最成功的非西方国家现代化道路。中国发展本身也是在不断解决各种问题中砥砺前行。中国有足够的智慧、能力和经验治理发展赤字，为国际社会应对发展挑战作出更大贡献。

（一）
构建人类命运共同体，凝聚全球发展共识

面对全球发展的深层次矛盾和全球性挑战，面对利己主义、民粹主义思潮的肆虐和国家主义的强势回归，中国倡导世界各国凝聚全球发展共识，开展全球性发展合作，共同构建人类命运共同体。

第一，创新全球发展理念，夯实合作发展的思想基础。面对复杂的全球发展形势，中国秉持人类命运共同体理念，提出一系列推动全球发展的新观点。一是共商共建共享的治理观。“共商”强调治理主体的平等性，“共建”突出治理过程的开放性，“共享”体现治理目标的互利性。二是创新、开放、联动、包容的发展观。以创新发展增强合作动力，以开放发展扩展合作空间，以联动发展深化合作共识，以包容发展增强可持续性，以全球合力缩小国家间发展差距，增强全球发展的共享性和普惠性。三是义利相兼、以义为先的新型义利观。中国主张多予少取、先予后取、只予不取，以正确义利观凝聚发展共识。坚持“以义为先”，维护国际公平公义。坚持“义利兼顾”，推动国际关系朝着双赢、多赢、共赢的方向发展，用国际合作发展的“公利”巩固共同体意识，构建共同繁荣的利益共同体。

第二，倡导新型国际关系，凝聚和平发展的国际共识。中国提出构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，主张通过对话协商管控矛盾，依托合作实现共赢，为构建人类命运共同体凝心聚力。以“相互尊重”反对强权思维，以“公平正义”强调国际交往的公义性，以“合作共赢”实现共同发展，坚持发展成果的普惠性和共享性，反对零和博弈，实现共建共享。

第三，构建全球伙伴关系网络，筑牢共同发展的合作根基。中国已与世界上110个国家和地区组织建立了不同形式的伙伴关系，其中全面战略伙伴关系达60对，形成全方位、多层次、立体化的全球伙伴关系网络，打造了遍及全球的“朋友圈”。通过构建伙伴关系，协调推进与不同类型国家关系全面发展，扩大各方利益交汇点，不断增进团结合作，巩固壮大共同发展的积极力量。

第四，打造双边多边命运共同体，深化包容发展的全球意识。中国积极倡导并践行人类命运共同体理念，逐步形成辐射全球的命运共同体网络。首先，周边国家命运共同体愈加稳固。其次，发展中国家命运共同体焕发生机。最后，大国命运共同体逐渐成形。大国是国际合作的关键，对于促进世界和平与发展至关重要。

（二）
推动“一带一路”建设，激发全球发展动能

多年的建设实践证明，共建“一带一路”为世界经济增长开辟了新空间，为国际贸易和投资搭建了新平台，为完善全球经济治理拓展了新实践，为增进各国民生福祉作出了新贡献，成为共同的机遇之路、繁荣之路。

第一，“共商共建共享”打造互利共赢的合作模式。作为解决全球发展问题的基本方式，国际合作在全球发展治理中发挥着重要作用。面对碎片化的全球合作机制，“一带一路”倡议始终从发展的视角看问题，把“共商共建共享”作为发展合作的基本原则，致力于加强国际发展合作，坚持打造开放互利共赢的合作模式，已经取得丰硕成果。

第二，创新驱动打造富有活力的增长模式。“一带一路”倡议将创新驱动作为高质量发展的基础，打造富有活力的“创新之路”。一是创新合作网络日益完善。中央部委完善顶层设计，地方政府着力对口援助，社会力量开展民间合作，多层次、宽领域、多主体的创新合作网络不断充实。二是创新合作项目落地生根。作为“一带一路”科技创新行动计划的重要内容，科技园区合作促进了沿线国家间科技创新交流和技术对接。三是创新合作交流紧密。通过留学生、科学家短期科研、发展中国家技术培训班、国际杰出青年计划等人文交流计划，为沿线国家培养创新型人才。

第三，协同联动打造开放包容的发展模式。作为经济全球化的坚定支持者，中国积极倡导多边主义，反对贸易保护主义，欢迎各国人民搭乘中国发展的“快车”“便车”。“一带一路”倡议从提出到落实，始终贯穿开放包容理念。一是准入门槛开放，不以意识形态、政治体制为限，没有任何附加条件，表现出鲜明的开放特征。二是议程设置包容，以“战略对接”为主要抓手，无论国家大小、社会制度如何，通过开放性协商都能达成适合的发展议程。三是贸易投资便利，以“五通”为主要内容，坚定支持自由贸易体制，通过沿线国家互联互通推动区域经济发展。

（三）
促进发展机制改革，提升全球发展效能

作为全球治理体系的参与者和建设者，中国积极推动全球发展机制民主化、公平化进程，助力破解全球发展机制困境。

第一，推动现有发展机制改革。作为负责任大国，中国始终致力于增加新兴市场国家和发展中国家在全球发展机制中的代表权和发言权，增强现行发展机制的适应性，更好地推动全球发展。中国主张在现行发展机制框架内，通过相应改革提高发展中国家的代表性，提升联合国、世界银行、国际货币基金组织以及世界贸易组织等全球发展机制的合法性和有效性。

第二，创设全球发展新机制。面对世界发展不平衡加剧，中国积极推动创设区域乃至全球发展新机制。一是引领金砖机制发展。作为新兴经济体对话协商的重要平台，金砖机制已经成为推动全球发展的重要力量。中国作为金砖机制的创始成员国，坚定支持金砖机制化进程，积极贡献中国方案。二是建立多边金融机构。中国发起成立亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、丝路基金等金融机构，致力于解决发展中国家融资难的现实问题，为推动新兴市场国家和发展中国家发展发挥着关键作用。

第三，深化不同机制合作。随着全球发展机制增加，机制碎片化倾向明显，机制间功能重叠、竞争加剧等现象降低了机制效能。中国积极充当桥梁和纽带，促进弥合机制分歧，推动不同机制合作。一是以机制协商实现合作发展。通过加强不同机制沟通协商，实现机制功能最大化。二是以机制互补实现合作发展。面对功能重叠问题，中国强调新老发展机制可以通过机制互补实现共同发展。三是以机制对接实现合作发展。“一带一路”倡议下中国与不同国家和地区发展战略的有效对接，对于加强国家间合作意义重大。

（四）
推进国家治理现代化，增强全球治理能力

全球发展赤字的根源在于国家治理失效，其有效治理也有赖于国家治理。新中国成立以来，通过不断推进国家治理体系与治理能力现代化，在有效解决国内发展矛盾的同时，也为全球发展贡献了中国智慧和力量。

一是以政府治理现代化提高行政效能。政府治理能力决定国家治理效能的发挥，对社会稳定和国家发展作用突出。一方面，积极推动政府职能转变。促进政府治理模式从“管理型”向“服务型”转变，治理目标从“管理一切”到“管得好”转变。另一方面，全面履行政府职能。中国政府以职责体系科学化、合理化为核心，坚持政府职能的动态协调，促进了国家良性发展。

二是以社会治理现代化化解利益矛盾。新中国成立以来，中国社会治理以人民为中心，从具体国情出发不断调适治理模式，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。坚持政府主导为前提，积极调动社会主体治理积极性，引导个人、企业、社会团体参与社会治理，形成多元共治的社会治理模式。综合运用法治、德治和自治三种手段，实现治理方式的科学化、民主化和高效化。深入推进基层自治，走好社会治理的“最后一步”。

三是以全球治理能力现代化增强全球发展合力。全球治理能力主要是为有效解决全球问题而提供全球公共产品的素质和技能，具体表现在硬能力、软能力和巧能力三个方面。改革开放以来，中国坚持以经济建设为中心，把发展作为执政兴国的第一要务，已经成为全球第二大经济体，全球治理硬能力大大增强。中国也高度重视软能力建设，通过贡献人类命运共同体理念、“一带一路”倡议等中国方案，有力提升了中国在全球治理领域的话语权和影响力。与此同时，以中国经验和智慧为引领，积极为全球经济治理、减贫合作、反腐合作等贡献智慧，不断提升全球治理巧能力。

（五）
加强国际对话交流，分享中国发展经验

中国发展为世界提供了不同于西方的现代化模式，“中国道路”蕴含的东方经验可为其他发展中国家提供重要借鉴。中国愿意同世界各国人民和各国政党开展对话和交流合作，分享中国发展经验，共同治理全球发展赤字。

第一，在合作共建中分享发展理念。十八大以来，中国提出一系列发展新理念、新思想、新战略，并在合作共建具体项目中与国际社会分享。一是“以人为本”的发展理念，二是渐进探索的发展理念，三是共商共建共享的发展理念。“一带一路”和人类命运共同体建设始终坚持成员的平等性、过程的参与性和结果的公平性。

第二，在交往互动中交流发展经验。近年来，中国通过举办论坛、博览会等方式，积极向谋求发展的国家分享经验。一是治国理政经验交流，包括参与金砖国家治国理政研讨会、成立十九大精神对外宣讲团、出版《习近平谈治国理政》外文版等交流活动。二是政党建设经验交流，包括举办中国共产党与世界政党高层对话大会、中国—中东欧政党对话会等交流活动，搭建多种形式、多种层次的国际政党交流合作网络，汇聚构建人类命运共同体的强大力量。三是合作发展经验交流，包括“一带一路”高峰合作论坛、中非合作论坛、中拉合作论坛、中阿合作论坛等形式多样的论坛交流活动。

第三，在具体领域共享发展经验。中国“不输出”发展模式，而是积极与各国共享解决发展难题的中国经验。一是分享精准扶贫减贫领域经验，包括成立中国国际扶贫中心和中国国际发展知识中心、举办中国扶贫国际论坛等。二是交流环保领域经验，包括成立中非环境合作中心和南南合作与发展学院、举办中国环博会等。三是共享反腐领域经验，中国通过设立G20反腐败追逃追赃研究中心，深化反腐执法合作网络、发表《北京反腐败宣言》，与世界共享中国反腐经验。未来，全球发展赤字问题治理任重道远，国际社会仍需共同努力，中国也必将秉持人类命运共同体理念，以实际行动不断展现负责任大国的历史担当。

摘自《国际问题研究》2020年第4期